:: ARTIGOS DA COLUNA FATO SOCIAL

Uma avaliação da eficiência de programas públicos deve levar em consideração os objetivos e a estratégia de implementação definida pelos formuladores destes programas. Porém, há uma grande diferença entre os objetivos dos programas da forma como são elaborados e como as intervenções públicas atingem seus beneficiários. Dessa forma, a implementação modifica as políticas públicas.

Um programa de políticas públicas possui duas dimensões: os objetivos e as estratégias a serem tomadas para alcançar os objetivos. Uma política pública é implementada por agentes que não participaram do processo de formulação, pois é muito raro que ocorra coincidência entre a figura dos formuladores e a figura dos implementadores dos programas. Qualquer política pública é resultado de uma combinação de decisões de diversos agentes. Porém, na prática, ela é de fato feita pelos agentes encarregados da implementação, pois estes possuem margem de autonomia para determinar a natureza, a quantidade e a qualidade dos bens e serviços a serem oferecidos.

Quanto mais complexo um programa, maior a heterogeneidade de interesses e concepções de agentes envolvidos em sua execução, logo, maior a tendência à não-convergência. Isso não pode ser dado como um problema, mas sim como um dado da realidade que impõe um certo grau de incerteza da perfeita coincidência entre a formulação original e a implementação efetiva. Dessa forma, a implementação pode ser encarada como um jogo onde os agentes formuladores procuram induzir os agentes implementadores a colocarem em prática os objetivos e estratégias que lhe interessam, desenvolvendo estratégias de incentivos implícitos ou explícitos. Sendo assim, o sucesso na implementação de programas pode ser explicado pela estrutura de incentivos. A implementação seria, então, uma cadeia de relações entre formuladores e implementadores.

A formulação de um programa é um processo de negociação e barganhas. Assim, seu desenho final não será necessariamente o mais adequado, mas sim o que foi possível obter ao longo do processo decisório. Os formuladores também não possuem disponibilidade perfeita de informação acerca da realidade a qual se pretende interferir. Por essas razões, desenhos de programas não são internamente coesos e ajustados, podendo provocar impactos inteiramente diversos aos objetivos do programa. Os efeitos de uma determinada estratégia somente serão conhecidos uma vez implementada a política.

A implementação de políticas ocorre em um ambiente caracterizado por uma mutação alheia à vontade dos implementadores. Isso é provocado primeiramente pela freqüente mudança de recursos, prioridades e influência relativa dos agentes encarregados da implementação. Em segundo lugar, pela possibilidade de mudança dos interesses e a influência dos stakeholders de um programa. Dessa forma, uma metodologia não deve focar no sucesso ou fracasso do programa, mas sim nos fatores que implicam na alteração dos objetivos inicialmente previstos, e também nas razões do distanciamento entre o objetivo e a estratégia de um programa em relação à sua implementação efetiva ocasionadas por decisão dos próprios agentes implementadores. Para tal, a primeira questão é saber se os agentes implementadores de fato conhecem o programa, caso contrário tenderão a eleger uma outra referência para a implementação. A segunda questão seria em relação à aceitação dos objetivos e regras do programa, pois havendo discordância, os implementadores podem eleger suas próprias prioridades como referência. Uma terceira questão deve ser levantada a respeito das condições institucionais para a implementação de programas. Assim, adaptações ao desenho original podem ser evitadas.

* Para um maior estudo sobre o assunto, consultar “Uma Contribuição Para Fazermos Avaliações Menos Ingênuas” de Marta Arretche, no qual essa coluna se baseia